Mettre en œuvre la Loi Elan dans le cadre de la révision du PADDUC et adapter les règles d’urbanisme aux réalités insulaires : c’était l’objet d’un avis longuement débattu à l’Assemblée de Corse ce jeudi. L’Exécutif propose trois enjeux : redéfinir les formes urbaines, localiser les secteurs déjà urbanisés, et préciser les modalités d’application de la Loi littoral et de la Loi Montagne dans les communes corses soumises à ces deux lois afin de permettre le développement de l’Intérieur. Le débat serein a reflété les divergences traditionnelles entre le camp nationaliste et la droite.
Comment appliquer les lois Littoral et Montagne qui se chevauchent dans 69 communes de Corse en évitant de plomber le développement de l’Intérieur tout en freinant la spéculation foncière et immobilière ? C’est l’un des défis majeurs auxquels est confrontée la Collectivité de Corse (CdC) dans le cadre du chantier de la révision partielle du PADDUC (Plan d’aménagement et de de développement durable de la Corse) qui doit intégrer les multiples évolutions législatives et règlementaires qui ont couru depuis son adoption en 2015. Après le débat vif sur la sobriété foncière qui avait agité l’Assemblée de Corse en juillet dernier, on s’attendait à ce que ce nouveau chapitre, présenté lors de la session de rentrée de début octobre donne lieu aux mêmes polémiques. Il n’en fut rien. Les propositions de l’Exécutif corse concernant les enjeux de la prise en compte des dispositions de la loi Elan (Évolution du logement, de l'aménagement et du numérique), ont été plutôt bien accueillies dans un hémicycle assez circonspect. « Ces dispositions confèrent au PADDUC la capacité de préciser les modalités d’application de la Loi Littoral dans les communes corses. Ce n’est pas rien quand on sait ce que sont l’urbanisme et le foncier sur le littoral en Corse ! En dix ans, 31 000 permis de construire et d'aménager et 27 000 autorisations d’urbanisme ont été délivrés essentiellement sur le littoral touristique », pose d’emblée Julien Paolini, président de l’Agence d’urbanisme et d’énergie de la Corse (AUE). Tout en rappelant que la CdC n’a pas compétence en matière de permis de construire, il pointe la responsabilité majeure de l’Etat : « Cette consommation foncière et ce modèle de développement totalement déséquilibré, appauvrissant pour les Corses, ont été encouragés par deux phénomènes simples : une absence du contrôle de légalité et de l’application de la Loi Littoral pendant 40 ans et par des dispositifs fiscaux qui ont poussé à construire sans discernement et en discontinuité sur le littoral insulaire ».
Le partage des responsabilités
Dans ce contexte, l’application de la loi ELAN est un exercice d’équilibriste, Julien Paolini parle même de « gymnastique infernale ». La Loi assouplit notamment la possibilité de construire dans les espaces de bord de mer déjà urbanisés, même si la construction reste très encadrée. Elle renforce le rôle des SCOT (Schéma de cohérence territorial) pour déterminer les modalités d’application de la Loi Littoral en identifiant et localisant les villages, agglomérations et secteurs déjà urbanisés. La notion de hameaux nouveaux intégrés à l’environnement disparaît pour éviter le mitage des territoires. L’objectif pour l’Exécutif corse est triple : redéfinir les formes urbaines, localiser les secteurs déjà urbanisés, et déterminer les secteurs d'exclusion du principe de continuité littorale dans les communes doublement soumises aux lois Littoral et Montagne. « Il y a deux enjeux principaux auquel nous devons répondre : le premier facultatif est la densification des secteurs déjà urbanisés dans les 100 communes littorales. En aucun cas, ils ne peuvent être étendus, ils peuvent au mieux être densifiés, hors espaces proches du rivage, selon la loi ELAN », précise le président de l’AUE. L’Exécutif pose comme « principe essentiel » : le respect des compétences du bloc communal, avec un partage de responsabilité réparties sur l’ensemble des échelons institutionnels de l’île. « Nous proposons que le PADDUC identifie les secteurs déjà urbanisés et fixe la doctrine, les SCOT les localisent à l’échelle communale, les communes les délimitent à l’échelle parcellaire dans le cadre de leur PLU, sans ingérence de la CdC ».
Le partage des responsabilités
Dans ce contexte, l’application de la loi ELAN est un exercice d’équilibriste, Julien Paolini parle même de « gymnastique infernale ». La Loi assouplit notamment la possibilité de construire dans les espaces de bord de mer déjà urbanisés, même si la construction reste très encadrée. Elle renforce le rôle des SCOT (Schéma de cohérence territorial) pour déterminer les modalités d’application de la Loi Littoral en identifiant et localisant les villages, agglomérations et secteurs déjà urbanisés. La notion de hameaux nouveaux intégrés à l’environnement disparaît pour éviter le mitage des territoires. L’objectif pour l’Exécutif corse est triple : redéfinir les formes urbaines, localiser les secteurs déjà urbanisés, et déterminer les secteurs d'exclusion du principe de continuité littorale dans les communes doublement soumises aux lois Littoral et Montagne. « Il y a deux enjeux principaux auquel nous devons répondre : le premier facultatif est la densification des secteurs déjà urbanisés dans les 100 communes littorales. En aucun cas, ils ne peuvent être étendus, ils peuvent au mieux être densifiés, hors espaces proches du rivage, selon la loi ELAN », précise le président de l’AUE. L’Exécutif pose comme « principe essentiel » : le respect des compétences du bloc communal, avec un partage de responsabilité réparties sur l’ensemble des échelons institutionnels de l’île. « Nous proposons que le PADDUC identifie les secteurs déjà urbanisés et fixe la doctrine, les SCOT les localisent à l’échelle communale, les communes les délimitent à l’échelle parcellaire dans le cadre de leur PLU, sans ingérence de la CdC ».
Un principe d’équité
Le second enjeu est l’identification des secteurs exclus à la constructibilité dans les 70 communes soumises aux deux Lois. « La complexité de l’application simultanée de ces deux Lois dans les 70 communes concernés crée des difficultés et une impasse réglementaire et pose un vrai principe d’équité devant la loi », indique Julien Paolini. Elle fait débat tant au niveau local que national. Pour répondre à cette problématique « tout en évitant une interprétation abusive et très permissive dans le PADDUC de cette habilitation », l’Exécutif propose d’exclure de la règle de continuité d’urbanisation, c’est-à-dire de l’application de la Loi Littoral pour que s’applique la Loi Montagne, uniquement les secteurs qui remplissent trois conditions cumulatives. La première est d’être situé dans une zone d’urbanisme de montagne à définir avec des critères objectifs - altitude, dénivelé, végétation… Seconde condition : ne pourront être étendus que les villages, hameaux, groupes d’habitation qui répondent aux critères du PADDUC. Troisième condition : un document d’urbanisme doit les délimiter à l’échelle parcellaire. « C’est une incitation forte à la planification de l’ensemble du territoire insulaire ». Julien Paolini tient à souligner « les nombreuses contradictions » de la loi Elan. « Censée simplifier les règles d’urbanisme, donner plus de souplesse aux maires, on constate qu’on est loin du compte ! Les choix, que nous sommes en train de faire, restent soumis, en bout de course, malgré le travail et la concertation avec tous les acteurs du territoire, à un avis et un accord final du préfet. Dernière aberration : le classement des 360 communes de Corse en Loi Littoral ou Montagne s’appuie sur un arrêté ministériel qui a plus de 40 ans et qui se base sur des données agricoles qui datent des années 70 ! C’est pourquoi nous considérons que c'est le PADDUC qui doit définir où s’applique la Loi Littoral et la Loi Montagne ».
Des garde-fous
Le président de l’AUE appelle à la prudence et met en garde contre les excès : « Si demain, cette habilitation de la loi Elan, confiée au PADDUC, était placée en de mauvaises mains ou mal utilisée, les dégâts sur la Corse seraient profonds et irréversibles. Les effets collatéraux conduiraient au mitage, à la consommation des terres agricoles et au renforcement des déséquilibres territoriaux. Nos propositions sont de véritables garde-fous qui assurent, à la fois, la protection du littoral et de la montagne, tout en adaptant les règles à la réalité de notre territoire, et surtout dans le strict respect des compétences du bloc communal. La montagne corse ne peut pas devenir le théâtre des dérives urbanistiques que l’on a connu depuis 50 ans sur le littoral. On ne l’acceptera pas ! ». Et de conclure : « La spéculation gagne du terrain, ruisselle doucement mais surement vers l’intérieur de la Corse. L’exode rural risque de s’inverser par un exode littoral porté par le réchauffement climatique, des prix plus abordables et par les flux migratoires qui cherchent une maison à la campagne. Des maisons qui, pour nous, les Corses, sont nos maisons patrimoniales. Les maires de l’intérieur ne s’y sont pas trompés en demandant un statut de résident ».
Le second enjeu est l’identification des secteurs exclus à la constructibilité dans les 70 communes soumises aux deux Lois. « La complexité de l’application simultanée de ces deux Lois dans les 70 communes concernés crée des difficultés et une impasse réglementaire et pose un vrai principe d’équité devant la loi », indique Julien Paolini. Elle fait débat tant au niveau local que national. Pour répondre à cette problématique « tout en évitant une interprétation abusive et très permissive dans le PADDUC de cette habilitation », l’Exécutif propose d’exclure de la règle de continuité d’urbanisation, c’est-à-dire de l’application de la Loi Littoral pour que s’applique la Loi Montagne, uniquement les secteurs qui remplissent trois conditions cumulatives. La première est d’être situé dans une zone d’urbanisme de montagne à définir avec des critères objectifs - altitude, dénivelé, végétation… Seconde condition : ne pourront être étendus que les villages, hameaux, groupes d’habitation qui répondent aux critères du PADDUC. Troisième condition : un document d’urbanisme doit les délimiter à l’échelle parcellaire. « C’est une incitation forte à la planification de l’ensemble du territoire insulaire ». Julien Paolini tient à souligner « les nombreuses contradictions » de la loi Elan. « Censée simplifier les règles d’urbanisme, donner plus de souplesse aux maires, on constate qu’on est loin du compte ! Les choix, que nous sommes en train de faire, restent soumis, en bout de course, malgré le travail et la concertation avec tous les acteurs du territoire, à un avis et un accord final du préfet. Dernière aberration : le classement des 360 communes de Corse en Loi Littoral ou Montagne s’appuie sur un arrêté ministériel qui a plus de 40 ans et qui se base sur des données agricoles qui datent des années 70 ! C’est pourquoi nous considérons que c'est le PADDUC qui doit définir où s’applique la Loi Littoral et la Loi Montagne ».
Des garde-fous
Le président de l’AUE appelle à la prudence et met en garde contre les excès : « Si demain, cette habilitation de la loi Elan, confiée au PADDUC, était placée en de mauvaises mains ou mal utilisée, les dégâts sur la Corse seraient profonds et irréversibles. Les effets collatéraux conduiraient au mitage, à la consommation des terres agricoles et au renforcement des déséquilibres territoriaux. Nos propositions sont de véritables garde-fous qui assurent, à la fois, la protection du littoral et de la montagne, tout en adaptant les règles à la réalité de notre territoire, et surtout dans le strict respect des compétences du bloc communal. La montagne corse ne peut pas devenir le théâtre des dérives urbanistiques que l’on a connu depuis 50 ans sur le littoral. On ne l’acceptera pas ! ». Et de conclure : « La spéculation gagne du terrain, ruisselle doucement mais surement vers l’intérieur de la Corse. L’exode rural risque de s’inverser par un exode littoral porté par le réchauffement climatique, des prix plus abordables et par les flux migratoires qui cherchent une maison à la campagne. Des maisons qui, pour nous, les Corses, sont nos maisons patrimoniales. Les maires de l’intérieur ne s’y sont pas trompés en demandant un statut de résident ».
La survie de l’Intérieur
Le débat fut technique, plutôt constructif, mais a confirmé les traditionnelles oppositions idéologiques entre le camp nationaliste et le camp libéral sur cette question hautement stratégique pour le développement de l’île. Le groupe de droite, Un Soffiu Novu, demande que cette révision du PADDUC « mobilise les possibilités offertes par la Loi ELAN pour clarifier les formes urbaines, articuler intelligemment les lois Littoral et Montagne et adapter concrètement les règles d’urbanisme à la réalité de la Corse ». Cathy Cognetti, élue du Centre Corse, estime que cette adaptation pose une question profondément politique, celle de la survie de l’Intérieur : « Quel avenir voulons-nous donner aux territoires de l’intérieur de la Corse ? Le débat ne doit pas nous faire perdre de vue l’objectif principal : permettre à l’intérieur de l’île, de vivre, de se développer, d’accueillir durablement une population. Pendant que le littoral se développe, l’Intérieur perd ses classes, ses habitants, ses commerces et ses services. Personne ne souhaite favoriser le mitage ou une urbanisation forcée. Il faut sortir de l’approche où toute nouvelle construction est considérée comme une menace. L’intérieur de la Corse ne doit pas seulement devenir un espace patrimonial. La révision du PADDUC doit en faire un outil de rééquilibrage territorial, conciliant la protection de nos espaces avec l’exigence de permettre à l’Intérieur de l’île de rester habité, attractif et vivant ».
Le débat fut technique, plutôt constructif, mais a confirmé les traditionnelles oppositions idéologiques entre le camp nationaliste et le camp libéral sur cette question hautement stratégique pour le développement de l’île. Le groupe de droite, Un Soffiu Novu, demande que cette révision du PADDUC « mobilise les possibilités offertes par la Loi ELAN pour clarifier les formes urbaines, articuler intelligemment les lois Littoral et Montagne et adapter concrètement les règles d’urbanisme à la réalité de la Corse ». Cathy Cognetti, élue du Centre Corse, estime que cette adaptation pose une question profondément politique, celle de la survie de l’Intérieur : « Quel avenir voulons-nous donner aux territoires de l’intérieur de la Corse ? Le débat ne doit pas nous faire perdre de vue l’objectif principal : permettre à l’intérieur de l’île, de vivre, de se développer, d’accueillir durablement une population. Pendant que le littoral se développe, l’Intérieur perd ses classes, ses habitants, ses commerces et ses services. Personne ne souhaite favoriser le mitage ou une urbanisation forcée. Il faut sortir de l’approche où toute nouvelle construction est considérée comme une menace. L’intérieur de la Corse ne doit pas seulement devenir un espace patrimonial. La révision du PADDUC doit en faire un outil de rééquilibrage territorial, conciliant la protection de nos espaces avec l’exigence de permettre à l’Intérieur de l’île de rester habité, attractif et vivant ».
Un OVNI suspendu
L’indépendantiste Josepha Giacometti-Piredda, tacle les années 2000 qui illustrent : « le championnat du mitage et des formes urbanistiques monstrueuses avec des contrôles de légalité très aléatoires et des contraintes très fortes exercées sur le territoire ». Elle pointe l’énorme problème de « l’instabilité juridique criante » du PADDUC, « l’action de la collectivité à travers lui devient très problématique. Le PADDUC devrait être au sommet de la hiérarchie des documents d’urbanisme, or il n’a pas de place, c’est un OVNI suspendu entre les SCOT, les PLU et les différentes lois et il n’a donc pas de moyens de sa mise en œuvre ». Et d’alerter : « Si à cette insécurité s’ajoute la main trop prudente de l’assemblée, c’est l’effondrement total ! Le PADDUC ne doit pas être une paire de lunettes pour permettre aux maires de mieux lire les lois. Si on commence à avoir des groupements de construction, et si on ne délimite pas bien le hameau du soleil levant, le hameau de l’Olivier déraciné, ou le hameau des sables de je-ne-sais-quoi, il va devenir un groupement de construction, caractérisé qui permettra l’extension de l’urbanisation. Et cela, on doit l’éviter à tout prix ! ».
L’indépendantiste Josepha Giacometti-Piredda, tacle les années 2000 qui illustrent : « le championnat du mitage et des formes urbanistiques monstrueuses avec des contrôles de légalité très aléatoires et des contraintes très fortes exercées sur le territoire ». Elle pointe l’énorme problème de « l’instabilité juridique criante » du PADDUC, « l’action de la collectivité à travers lui devient très problématique. Le PADDUC devrait être au sommet de la hiérarchie des documents d’urbanisme, or il n’a pas de place, c’est un OVNI suspendu entre les SCOT, les PLU et les différentes lois et il n’a donc pas de moyens de sa mise en œuvre ». Et d’alerter : « Si à cette insécurité s’ajoute la main trop prudente de l’assemblée, c’est l’effondrement total ! Le PADDUC ne doit pas être une paire de lunettes pour permettre aux maires de mieux lire les lois. Si on commence à avoir des groupements de construction, et si on ne délimite pas bien le hameau du soleil levant, le hameau de l’Olivier déraciné, ou le hameau des sables de je-ne-sais-quoi, il va devenir un groupement de construction, caractérisé qui permettra l’extension de l’urbanisation. Et cela, on doit l’éviter à tout prix ! ».
Une économie de prédation
Un avis partagé par le président de Core in Fronte, Paul-Félix Benedetti qui affirme que la première question à se poser est : « Pour qui construire ? Quels sont nos besoins ? Avant de discuter où construire, comment construire et quoi construire ! Et ensuite, on s’adapte ». Ce ne sont pas les 30 000 logements construits en dix ans qui l’inquiètent, mais leur destination. « On n’a pas construit pour les besoins de la population résidente, plus de la moitié de ce qui a été construit a simplement servi à du ludique, du tourisme et de la résidence secondaire. Il y a seulement 300 nouveaux logements sociaux par an, c’est complètement en décalage avec les besoins de la population. On a créé une économie de prédation qui a appauvri la population, le prix du logement est à un tel niveau qu’aucun Corse ne peut s’aligner ». Il aurait fallu, assure-t-il, se focaliser sur le logement principal. « Il faut revenir à une notion de bien commun et de collectif. On est en train de marginaliser une grosse partie de la population, on a le plus haut taux de non-possession de biens immobiliers de France. On doit œuvrer à préserver un équilibre, mais pas celui d’aujourd’hui ». S’il admet que le ralentissement de l’octroi des permis de construire créera une crise économique, il affirme que cette crise a été générée par « un surplus d’activité, une boulimie de constructions, une logique de spéculation. La clientèle, c’est les Corses en priorité, les besoins, la résidence principale et les logements sociaux en priorité ». Il se dit satisfait des prises de position de l’Exécutif, mais les trouvent un peu timorées : « On ne cherche pas à faire des enjeux de construction de demain un débat de politique politicienne, les 30 ans écoulés sont un gâchis, heureusement qu’il y a eu des actions violentes ! ».
Un avis partagé par le président de Core in Fronte, Paul-Félix Benedetti qui affirme que la première question à se poser est : « Pour qui construire ? Quels sont nos besoins ? Avant de discuter où construire, comment construire et quoi construire ! Et ensuite, on s’adapte ». Ce ne sont pas les 30 000 logements construits en dix ans qui l’inquiètent, mais leur destination. « On n’a pas construit pour les besoins de la population résidente, plus de la moitié de ce qui a été construit a simplement servi à du ludique, du tourisme et de la résidence secondaire. Il y a seulement 300 nouveaux logements sociaux par an, c’est complètement en décalage avec les besoins de la population. On a créé une économie de prédation qui a appauvri la population, le prix du logement est à un tel niveau qu’aucun Corse ne peut s’aligner ». Il aurait fallu, assure-t-il, se focaliser sur le logement principal. « Il faut revenir à une notion de bien commun et de collectif. On est en train de marginaliser une grosse partie de la population, on a le plus haut taux de non-possession de biens immobiliers de France. On doit œuvrer à préserver un équilibre, mais pas celui d’aujourd’hui ». S’il admet que le ralentissement de l’octroi des permis de construire créera une crise économique, il affirme que cette crise a été générée par « un surplus d’activité, une boulimie de constructions, une logique de spéculation. La clientèle, c’est les Corses en priorité, les besoins, la résidence principale et les logements sociaux en priorité ». Il se dit satisfait des prises de position de l’Exécutif, mais les trouvent un peu timorées : « On ne cherche pas à faire des enjeux de construction de demain un débat de politique politicienne, les 30 ans écoulés sont un gâchis, heureusement qu’il y a eu des actions violentes ! ».
La main aux territoires
Saveriu Luciani pour le groupe Avanzemu fait lui aussi un constat clair : « Le PADDUC n’a pas empêché les spéculateurs de spéculer, il a empêché surtout une grosse partie de la jeunesse Corse de se loger. Ce rapport est dépassé par des enjeux politiques, démographiques et de développement économique. On ne sait pas où on va ». Le groupe Avanzemu agrée les SCOT comme l’instrument-clé pour préciser à l’échelle locale la définition des formes urbaines : « C’est une bonne strate pour traiter les éléments urbanistiques, législatifs et réglementaires. Votre proposition de planification rajoute des couches de doctrine à ce qui existe déjà. Nous sommes d’accord sur le fait de redéfinir les formes urbaines, les critères sont trop stricts, pas adaptables aux spécificités du territoire corse et rajoutent une rigidité supplémentaire à la loi Littoral en ouvrant des contentieux à l’élaboration des PLU. Il faut donc laisser aux SCOT des marges de manœuvre et assouplir les critères dans le PADDUC. L’élaboration des SCOT constitue pour nous une solution d’autant plus viable parce qu’elle laisse, à chaque territoire, la main dans les réponses urbanistiques à apporter à leurs besoins ». Il réclame des réponses plus localisées et des dérogations dans des secteurs stratégiques.
Un marqueur fort
La majorité territoriale, comme le président de l’AUE, martèle que la maîtrise du foncier et la lutte contre la spéculation foncière et immobilière sont des marqueurs forts du modèle de développement et de la vision nationaliste de la Corse. « Il s’agit d’accompagner, de manière cohérente, le développement harmonieux et respectueux des territoires, de lutter contre le mitage et de favoriser la sobriété foncière et la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers ». L’enjeu, dans une île touchée de plein fouet par la cherté de la vie, la précarité et la difficulté pour les jeunes de se loger, est de « définir des critères stricts pour éviter de reproduire les erreurs du passé », tout en soulignant les limites de la superposition des Lois Littoral et Montagne. « Ces difficultés illustrent concrètement, la nécessité de disposer en Corse de règles adaptées à ses réalités territoriales et d’un véritable pouvoir législatif, notamment en matière d’urbanisme ».
L’Assemblée a pris acte.
N.M.
Saveriu Luciani pour le groupe Avanzemu fait lui aussi un constat clair : « Le PADDUC n’a pas empêché les spéculateurs de spéculer, il a empêché surtout une grosse partie de la jeunesse Corse de se loger. Ce rapport est dépassé par des enjeux politiques, démographiques et de développement économique. On ne sait pas où on va ». Le groupe Avanzemu agrée les SCOT comme l’instrument-clé pour préciser à l’échelle locale la définition des formes urbaines : « C’est une bonne strate pour traiter les éléments urbanistiques, législatifs et réglementaires. Votre proposition de planification rajoute des couches de doctrine à ce qui existe déjà. Nous sommes d’accord sur le fait de redéfinir les formes urbaines, les critères sont trop stricts, pas adaptables aux spécificités du territoire corse et rajoutent une rigidité supplémentaire à la loi Littoral en ouvrant des contentieux à l’élaboration des PLU. Il faut donc laisser aux SCOT des marges de manœuvre et assouplir les critères dans le PADDUC. L’élaboration des SCOT constitue pour nous une solution d’autant plus viable parce qu’elle laisse, à chaque territoire, la main dans les réponses urbanistiques à apporter à leurs besoins ». Il réclame des réponses plus localisées et des dérogations dans des secteurs stratégiques.
Un marqueur fort
La majorité territoriale, comme le président de l’AUE, martèle que la maîtrise du foncier et la lutte contre la spéculation foncière et immobilière sont des marqueurs forts du modèle de développement et de la vision nationaliste de la Corse. « Il s’agit d’accompagner, de manière cohérente, le développement harmonieux et respectueux des territoires, de lutter contre le mitage et de favoriser la sobriété foncière et la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers ». L’enjeu, dans une île touchée de plein fouet par la cherté de la vie, la précarité et la difficulté pour les jeunes de se loger, est de « définir des critères stricts pour éviter de reproduire les erreurs du passé », tout en soulignant les limites de la superposition des Lois Littoral et Montagne. « Ces difficultés illustrent concrètement, la nécessité de disposer en Corse de règles adaptées à ses réalités territoriales et d’un véritable pouvoir législatif, notamment en matière d’urbanisme ».
L’Assemblée a pris acte.
N.M.